户籍改革重点在于拆分户籍与福利

户籍改革重点在于拆分户籍与福利

日前，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，明确要求建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。《意见》的出台，标志着户籍制度改革这一基础制度改革开始进入全面实施阶段，历经半个多世纪的以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史，而由此衍生的蓝印户口等户口类型也将退出历史舞台。

接受中国经济时报记者采访的专家普遍认为，本次户籍制度改革的重点与难点，在于消除依附于户籍制度之上的福利差异与公共产品分配的不平衡。

剥离户籍与公共产品的联系

中山大学社会学与人类学学院教授蔡禾认为，户籍改革最核心的问题在于分离户籍及相应的权利与福利，解决户口与公共产品捆绑的属地化供给问题，使户口回归人口登记的本质而不是福利的象征。“如果只是换一个户口本而无法解决社会公共管理和基本公共服务问题的话，这种更换也没有太大意义。”

蔡禾指出，按照我国当前的户籍制度，个人只有获得某地户口才能享受当地的公共服务，即使存在大量人口转移到非户籍所在地的城市就业和生活的情况，但按照基本公共产品的属地化管理，这些公民却无法享受基本公共产品。他强调，我国的人口流动速度很快，因此，要想推动公共服务均等化必然需要将户籍与依附其上的公共产品相分离，才能使公民不必通过复杂的户口迁移来获得必需的公共产品。

北京大学光华管理学院学术委员会主任朱善利认为，改革户籍制度，首先要弱化或者剥离户籍制度背后所承载的权利及福利，尤其是与城市户口上相挂钩的如教育、就业、住房、医疗等特殊待遇，解决公共管理和基本公共服务不平等的问题。

朱善利提到，我国从1958年开始实行城市和农村户口的分裂登记，严格管理城市户口，而城市户口，尤其是特大城市户口的含金量在于其与许多社会福利、社会保障及公共参与联系在一起。改革开放之后，随着沿海及东部发达地区的经济发展，中国出现了大规模的人口迁徙，然而这些离开户籍地的公民，由于缺乏所在地户籍，虽然作为常住居民安家、纳税、创造GDP，却无法合理享受相应的公共服务保障与福利待遇。“城镇化进程加快，市民化进程却出现滞后。”他这样评价。

与此同时，朱善利指出，户籍制度改革面临的另一个困难，在于实现公共服务均等化所需要的财政支出带给地方政府的压力。为容纳市民化的农业转移人口以及其他新增常住人口在公共服务等方面的需求，地方政府需要增加包括城镇基础设施建设及维护、公共服务管理投入、社会保障投入、保障性住房投入等一系列财政支出，无疑增加了改革成本。

针对以上问题，《意见》提出了“加强基本公共服务财力保障，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”等举措，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务，从而“保障农业转移人口和其他常住人口在教育、医疗、养老等公共服务上的平等权利”。

蔡禾指出，本次《意见》提出了户籍改革的原则并指明了方向，具体操作上的问题仍然取决于各个城市的执行，而养老保险方面的改革就是一个很好的案例。据了解，从今年7月1日起开始实行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》规定：在企业就业农民工按规定参加企业职工基本养老保险；在城镇灵活就业的农民工，可以参加企业职工基本养老保险，本人自愿也可以参加城乡居民养老保险；对于已经参加了农村居民养老保险，进城后不论参加企业职工养老保险，还是参加城乡居民养老保险，都可以办理养老保险关系转移接续。此外，当下以学籍为主的管理模式的推行，尤其是一些省份陆续推出的“异地高考”政策也为教育“平权”提供了助力。

积分制是折中方案

根据《意见》规定，城区人口500万以上的城市可以建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所?含租赁?、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

蔡禾指出，“积分制”落户政策可以看作一个折中的方案，他提到，相比小城市与中等城市，户籍特权更为丰厚的大城市与特大城市所存在的问题是过去几十年中积累下来的，一次解决所有户籍问题存在沉重的财政负担以及相应的管理难度，所以只能逐步解决，而“积分入户”不完全基于政府功利因素的考虑，也不会造成城市人口不受限制的瞬时失控，因而作为一种相对更为公平的手段被采用，但它并不是最好的方案。

蔡禾认为，积分入户主要针对各行各业优秀人才的入户问题，实际是留住人才的鼓励政策，另一方面，地方政府以积分制入户的方式来提高入户门槛，吸引优秀劳动力到当地就业增加税收以保障公共服务，避免所提供的公共产品随着流动人口的离开而浪费，现阶段来说具有正面作用。但他同时指出，积分制存在总量控制，对于当前庞大的外来人口亟待解决的户籍问题来说显得“杯水车薪”。

朱善利同样认为，积分入户政策带来了相对公平的竞争机制，也更加有利于吸引高素质人才。然而他同时告诉本报记者，广东此前已在全省范围内启动积分落户制，但他在调研中得到的数据显示，积分入户的前提仍然是城市对每年入户数量的严格限制，入户指标相当有限，例如有外来人口将近700万的广州，每年的入户指标却只有3000个左右，外来人口的落户并没有便利化，实际上反而显得更加困难。

此外，蔡禾强调，积分制的具体指标设置应当科学、合理和公平，并且根据不同城市对劳动力结构需求的具体情况“因地制宜”，各项指标比重要慎重考虑，此外，必须得到严格有效、透明公开的执行和落实。

缩小不同区域城乡及城镇间差距

朱善利指出，我国不仅城乡之间，区域之间以及城市之间的发展差异都很大，当前的现实条件下，不仅农村人流向城市不容易，城市人流向农村也不容易，人口流动问题在城乡间的正向、反向的流动，包括地区间、不同城市间的流动都受到户籍制度的障碍。

朱善利认为，改革要能够让人口将来在城乡、城市之间自由流动，就要求中国要统一户籍制度登记，首先应当缩小大型城市与中小城镇间的公共产品差距，未来政府应该加强对于中小城镇的投入与建设。他认为，中国目前处于增量改革状态下，而“增量”这部分应当优先向中小城镇倾斜，原因在于已形成的福利很难减少，也就是说“存量”的改变不易，在这种情况下，应当选择增加国家财政对于中小城镇公共产品的投入。

根据朱善利的观点，在我国现阶段区域经济社会发展不平衡的大背景下，不同区域城镇以及城乡间，经济社会发展水平相差悬殊，公共服务差距较大。因此，中央及地方政府需要进一步加大财政转移支付的力度，缩小区域间城镇及城乡发展差距，逐步实现全国城镇、城乡基本公共服务均等化。

朱善利强调，将大城市资源向中小城市转移和扩散是平衡社会资源的重要途径，推动社会资源在城乡的合理分布，提高中小城镇的公共服务能力，才能真正地把更多的人口吸引到中小城镇中来，使国家的人口布局更加合理化。

蔡禾则补充认为，中小城市应当加快功能完善步伐，增强城市吸引力，与此同时要加大城镇化建设力度，让城镇化分担城市压力，将政府所能调动的资源，向城镇化建设倾斜。他同时强调，在农村或小城镇的公共服务要达到大中城市的水平是一个长期的过程，而深化户籍制度改革更需要消除人口自由流动的障碍并降低成本，在最大程度上允许人民根据个人意愿自由迁徙。而人口的自由、无障碍流动也在另一方面进一步推动了市场在资源配置，尤其是劳动与人力资源配置上的决定性作用。

蔡禾指出，与户籍管理制度改革相配套的养老保险、医疗保障以及义务教育等多方面制度都应当相应推进，从而促进覆盖城乡的全社会保障体系的建立和完善。

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